Por Félix Córdova Iturregui
La crisis conducente al colapso del proyecto petróleo-químico coincidió con la recesión de la economía capitalista de 1974-75. Desde la segunda guerra mundial no había ocurrido una recesión generalizada a nivel internacional. “Fue la primera recesión que afectó simultáneamente a todas las grandes potencias imperialistas” [1]. La sincronía del movimiento cíclico depresivo en las principales economías capitalistas le dio una amplitud mucho mayor a la contracción económica. Sin subestimar el efecto novedoso de dicha recesión en la joven economía industrial de Puerto Rico, el golpe recibido por el proyecto petróleo-químico, con un impacto decisivo, puede y debe diferenciarse de la recesión. En octubre de 1973 se desencadenó la guerra de “Yom Kippur”, entre Egipto y Siria contra Israel. Dos días después de la guerra se reunieron en Viena los oficiales de las principales compañías petroleras con los representantes de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), fundada en 1960.
"In view of OPEC’s reputation as a vociferous, pretentious, but largely innocuous, the world was ill-prepared for what happened at its meeting of October 6 with representatives of the companies. The OPEC representatives quickly made known their repudiation of the price-determining formulas evolved during the Tripoli, Tehran and Geneva conferences. They also lost little time in rejecting the industry’s offers, initially of an 8 percent, and then of a 15 percent price rise. Instead they proposed, quite simple, that the price be doubled. Although authorized to raise the offer to 25 percent, the industry team decide instead to seek further instructions from the major petroleum-consuming countries; specifically, the governments were asked: “Should the industry voluntarily offer to sweeten the deal to the point where it had a reasonable chance of being accepted by the producing countries?” By their “virtually unanimous” answer in the negative., the consuming governments effectively put an end to the negotiations, thereby opening the door of the unilateral establishment by OPEC of a new price. Promptly taking advantage of the opportunity, OPEC on October 16 announced an immediate increase of approximately 70 percent – from $3.00 to $5.11" [2].
Los países árabes de la OPEP habían anunciado el 17 de octubre de 1973 que reducirían la producción hasta que Israel abandonara los territorios ocupados desde la guerra de 1967 y reconociera los derechos del pueblo palestino [3]. En este contexto internacional de creciente tensión, con un embargo petrolero árabe, el nuevo precio establecido no duraría mucho. En una reunión de la OPEP en Teherán, anunciaron otro aumento a $11.65, efectivo el 1 de enero de 1974. En cuatro años el precio del barril de petróleo se había multiplicado por seis. No obstante, los aumentos más significativos ocurrieron durante el último mes y medio de 1973. El proyecto petróleo-químico se desarrolló en Puerto Rico precisamente porque el precio del petróleo a nivel internacional era considerablemente más bajo que el precio prevaleciente en el mercado interior de Estados Unidos. Los aumentos de la OPEP barrieron con la diferencia y el complejo industrial petróleo-químico de Puerto Rico quedó en una situación crítica que fue mucho más demoledora que el impacto de la recesión. Su muerte era inevitable. En 1973, cuando llegó el primer aumento demoledor, el complejo había alcanzado una inversión de $1.6 billones [4].
La recesión sincronizada comenzó el segundo trimestre de 1974. El Comité para el Estudio de las Finanzas de Puerto Rico, presidido por James Tobin, fue nombrado por el gobernador Rafael Hernández Colón en marzo de ese mismo año y comenzó a trabajar en mayo. Por consiguiente, el conocido Comité Tobin estuvo activo en el interior de la primera recesión posterior a la Segunda Guerra Mundial que tuvo un impacto severo en la economía de Puerto Rico. Al concluir su trabajo, dirigiéndose al gobernador, el 11 de diciembre de 1975, Tobin reconoció que “ninguno de nosotros pudo prever entonces cuán rápido y drástico sería el deterioro del clima económico nacional e internacional”. Y añadió: “Tampoco pudimos anticipar entonces el severo impacto de la recesión continental sobre las finanzas de los gobiernos locales y estatales y sobre el Estado Libre Asociado, así como la marcada disminución de la confianza de los inversionistas en los bonos exentos de contribuciones” [5].
La primera oración de las conclusiones principales del informe fue muy reveladora: “Las dificultades actuales de Puerto Rico se deben en parte a circunstancias que están fuera del control local. Estas incluyen el agudo aumento en los precios mundiales del petróleo, un golpe severo para una economía dependiente del combustible importado, y los aumentos relativos en los precios de productos agrícolas y minerales, algo costoso para un país que vive mayormente de la manufactura” [6]. Fue en el contexto de la combinación de los dramáticos aumentos en el precio del petróleo y la severa recesión de 1974-75 que el Informe Tobin destacó los problemas estructurales de la economía de Puerto Rico. “Puerto Rico ha desarrollado problemas estructurales profundos que se combinan con los problemas cíclicos que confronta hoy” [7].
El aumento drástico en el precio del petróleo, como era de esperarse, tuvo efectos violentos en la economía de la isla. Creó condiciones de desventaja competitiva para la industria basada en el petróleo como materia prima. Sin embargo, no produjo de inmediato la noción de eventual colapso del proyecto petróleo-químico. El Informe Echenique, por ejemplo, publicado meses antes que el Informe Tobin, si bien reconoció el impacto del aumento, manifestó cierto optimismo al pensar que “la industria tendrá otra vez costos competitivos, aunque no puede esperar recapturar la gran ventaja de costos que gozaba antes de 1973” [8]. A pesar de que de los 7,700 empleos existentes en junio de 1974, quedaban 4,800 en agosto de 1975, el informe pensaba que con “unas pocas plantas químicas básicas más para completar el complejo petroquímico” todavía se podía hacer viable “la obtención de empleos en gran escala en las industrias satélites” [9]. La severidad de la recesión de 1974-75 provocó otros estudios de evaluación del desarrollo industrial. No era fácil hacer una proyección certera con respecto al desenlace del complejo petróleo-químico. Lo que pareció estar claro inicialmente fue que su grandiosidad de lo proyectado había sido decididamente mutilada.
"La mayoría de los peritos en las industrias del petróleo y de la petroquímica opinan que eventualmente habrán de parearse más o menos, en todo el mundo, los valores como combustible y como materia prima química, del petróleo y del gas natural. Sin embargo, existe amplia divergencia respecto a cómo esto ha de lograrse y cuándo. Hasta que esto no ocurra, y pocos creen que sea antes de la década del 80, será difícil mantener en operaciones ciertos segmentos de la actual industria petroquímica y, aún más desarrollar las manufacturas satélites que con tanta urgencia necesitamos para ofrecer empleo numeroso.
En la mejor de las circunstancias, constituirá una tarea ardua la conservación e integración de la industria petroquímica. Resulta imperativo que realicemos el más denodado esfuerzo para mejorar su posición competitiva en los años críticos que tenemos por delante" [10].
El golpe más severo de la nueva situación creada por el aumento del precio del petróleo en el mercado mundial recayó sobre el núcleo de la CORCO. La empresa recibió el embate de los nuevos precios en un contexto que limitaba su flexibilidad para actuar: “…CORCO was constrained in its ability to raise prices because of (1) long-term contract commitments, and (2) competition from other island refiners that averaged their cost increases with their mainland parents: two factors which contributed to CORCO’s financial woes” [11]. La CORCO era una corporación independiente que, a diferencia de la Phillips Petroleum, por ejemplo, no tenía ninguna empresa matriz en los Estados Unidos. Al acogerse a la quiebra, como sucedió el 11 de marzo de 1978, anunció el ocaso del ambicioso complejo petróleo-químico. Entre la CORCO y la Union Carbide Caribe, Inc. formaban el núcleo principal del complejo, con la propiedad total o parcial de 27 plantas.
"CORCO had grown to become Puerto Rico’s largest private enterprise, with more than $600 in fixed assets, 1976 sales of $1.1 billion, and employing more than 2,000 workers and affecting 7,800 jobs indirectly. CORCO supplies about two-thirds of the gasoline consumed in Puerto Rico and most of other oil products, including the residual oil used to generate electricity for the island. CORCO had grown to be the hub of the Commonwealth petroleum-refining petrochemical complex and the showpiece of Operation Bootstrap. Now the once prosperous Commonwealth Oil Refining Company is fighting for survival" [12].
Con la caída de CORCO se cerraba un capítulo fundamental de la historia de Operación Manos a la Obra. En 1985, cuando cerró definitivamente Union Carbide Caribe, la otra pieza destacada del núcleo industrial en torno a CORCO, puede decirse que el sol finalmente descendió sobre lo que fue el proyecto más ambicioso de la Administración de Fomento Económico. El fracaso no podía adjudicársele al gobierno de Puerto Rico. Incluía también al gobierno de Estados Unidos, cuyo Departamento de lo Interior le atribuyó al complejo petróleo-químico un componente vinculado a la seguridad nacional de Estados Unidos. Por consiguiente, el colapso del proyecto que pretendió darle una base material mucho más amplia a la industrialización de Puerto Rico sobre la base del petróleo, fue tanto del gobierno colonial como del gobierno estadounidense.
Los pronósticos optimistas de Muñoz Marín ante el curso implacable de la historia.
Muñoz Marín tuvo la esperanza de que la ampliación del proyecto industrializador eliminara el “doloroso desempleo”. Un aspecto principal del objetivo económico de la Batalla de la Producción tuvo esa aspiración. No podemos olvidar su mensaje a la legislatura del 26 de febrero de 1953, cuando señaló que en “algún momento entre 1960 y 1965”, Puerto Rico tendría una fuerza trabajadora de alrededor de 950,000 personas. “De estos, si nuestro desarrollo económico ha sido el que necesitamos que sea, habrán alrededor de 450,000 en los servicios, 50,000 en la construcción, 150,000 en la agricultura y 250,000 en la industria” [13]. El establecimiento de las primeras dos refinerías alentó la proyección muñocista. Aunque su vaticinio situó la gran transformación a mediados de la década del sesenta, todavía su proyección no había perdido credibilidad debido a las esperanzas impulsadas por el proyecto de las Phillips con sus más de noventa mil empleos industriales anunciados. Sin embargo, su ideal de alcanzar una sociedad balanceada fue pulverizado a fines de 1973 con el embargo petrolero y con los aumentos dramáticos del precio del petróleo a nivel internacional. Acontecimientos fuera del control del gobierno de Puerto Rico le dieron sepultura al sueño de Muñoz Marín.
José R. Madera, director de Fomento Económico durante la administración de Carlos Romero Barceló, hizo unas observaciones interesantes ante la importancia del complejo petróleo-químico en una ponencia presentada ante la Comisión del Trabajo del Senado de Puerto Rico en 1982. Destacó la “importancia singular” que tuvieron los años 1956-1963 en la historia económica del país.
"La idea comprendía mucho más que el mero convertir a Puerto Rico en productor de combustibles para el mercado de Estados Unidos. Las refinerías debían ser el primer eslabón de una cadena industrial que integrase diversas actividades petroquímicas con un vasto complejo de plantas satélites para la elaboración de productos terminados. Expertos del gobierno calculaban que tal desarrollo, unido a la suma de efectos multiplicadores que el mismo tendría sobre los demás sectores de nuestra economía, generaría 200,000 nuevos puestos de trabajo. En resumen, se estimaba que la promoción de industrias derivadas de petróleo produciría, en breve plazo, la situación de empleo pleno vaticinada por Don Luis Muñoz Marín en 1951" [14].
Ante el derrumbe de las proyecciones hechas en torno al complejo industrial basado en el petróleo, en lugar de desaparecer el desempleo se convirtió en un problema mucho más profundo. Madera inquirió sobre sus causas al ser un problema que siempre había agobiado la economía durante el siglo pasado. “Se trataba de un viejo problema – nuestras altas tasas de crecimiento poblacional – sobre el que incidió este otro entre enero de 1950 y 1972: la decadencia de la agricultura como fuente de producción y empleo. En efecto, entre esos años nuestra economía perdió 156,000 puestos de trabajo en el sector agrícola, o sea, 45,000 más que los que añadió en el sector de la manufactura” [15].
La interpretación de Madera contiene una contradicción reveladora. Por un lado afirmó “que entre 1948 y 1950 los planificadores gubernamentales decidieron desvincular la política agraria del plan de fomento económico de Puerto Rico y esa decisión tendría un alto costo”. Mientras por otro lado, señala que entre “1960-1968 se realizaron esfuerzos para frenar el precipitado descenso de la industria Azucarera” [16]. Además, hizo referencia a esfuerzos hechos por el gobierno en la década del 50 para modernizar sectores de la agricultura. No obstante, Madera se refirió a una “trágica desarticulación” entre los criterios para el desarrollo agrícola y los criterios para el desarrollo industrial. Hizo entonces unas observaciones, que además de ser pintorescas, revelan el grado de escisión que hubo en el nivel más amplio de la división social del trabajo: “Parecería que el desarrollo de la Isla fue pautado por planificadores diferentes, utilizando unos el hemisferio derecho del cerebro y otros el izquierdo” [17].
Se puede diferir de José R. Madera. Sin embargo, entre las consecuencias de la trágica desarticulación destacada por él, hubo una que debemos poner de relieve: el descenso a 10% de desempleo en 1969 se debió, entre otros factores, a que el gobierno creó 61,000 empleos entre 1950 y 1969. En otras palabras, las fallas en el mercado y en el sector privado, destacadas por el Informe Tobin ejercieron presión en el gobierno para crear empleos, desde la época de oro de la industrialización, convirtiéndolo en un sector público grande [18]. Madera tuvo el mérito de poner el dedo sobre un gran problema: el colapso del empleo agrícola. Se equivocó al pensar que el descenso agrícola respondió a un acto de planificación o a la decisión de desvincular las actividades agrícolas de las nuevas industrias. No hubo, claro está, dos grupos de planificadores con intenciones desarticuladas utilizando diferentes hemisferios del cerebro. Pero como una expresión metafórica, su observación recogió una dolorosa realidad. La trágica desarticulación se impuso como una decisión del mercado, a pesar de los buenos deseos del gobierno. Como resultado, la división del trabajo social en la economía de Puerto Rico sufrió un quebrantamiento decisivo entre dos sectores que debieron estar íntimamente relacionados, formando una compleja red de intercambios. Nada de esto sucedió. Madera tuvo la sagacidad de destacar la gran crisis agrícola que acompañó el proceso de industrialización. Sin embargo, fue la crisis industrial del complejo petróleo-químico lo que agudizó su percepción.
En 1974 apenas había 147,000 personas en la manufactura. Con la recesión hubo un descenso a 137,000 en 1975 y luego a 133,000 en 1976, para luego ascender a 144,000 en 1977 [19]. La cifra estaba muy por debajo de los 250,000 empleos en la industria proyectados en 1953 por Muñoz Marín para mediados de la década del sesenta. La diferencia de más de 100,000 empleos entre el sueño y la realidad pudo haberse subsanado si el complejo petróleo-químico hubiese llegado a convertirse en la realidad que prometió ser. Por otro lado, la tasa de participación laboral, que en 1950 fue de 53%, descendió a 41.6% en 1976. Un descenso de más de once puntos porcentuales [20]. Se trata del descenso más agudo de la tasa de participación a partir del proyecto de industrialización, vinculada sin duda con la crisis de la agricultura.
La historia, ciertamente, puede burlarse de las proyecciones de los gobernantes. Sin embargo, el tamaño del fracaso obtenido no deja de ser también un signo invertido del tamaño del proyecto aspirado.
La crisis como expresión interna del proceso de industrialización: un cambio histórico cualitativo.
Cuando José R. Madera aludió a la trágica desarticulación de la economía de Puerto Rico se refirió a una crisis relacionada con una agricultura que quedó desvinculada del proceso de modernización. Operación Manos a la Obra se desplegó como si su capacidad de expansión pudiese conjurar el peso de la crisis agrícola. En su visión del futuro, Muñoz Marín no contaba con un desastre en el empleo agrícola. La industria, según proyectó, tendría 250,000 empleos, al mismo tiempo que la agricultura mantendría 150,000. Tales cifras, como hemos visto, estuvieron muy lejos de la realidad. En 1974 la manufactura tenía 147,000 empleos, pero la agricultura había descendido a 53,000. Si comparamos esa cifra con los 214,000 empleos agrícolas existentes en 1950, puede verse el descalabro sufrido por un sector tan importante. La proyección de Muñoz Marín falló por casi 100,000 empleos menos en la agricultura y otros 100,000 empleos industriales que no pudieron ser creados. Sin embargo, la crisis del empleo agrícola parecía ocurrir por el exterior de Operación Manos a la Obra, debido a la falta de articulación que siempre existió entre la agricultura y el proceso de industrialización. Lo contrario sucedió cuando la crisis se manifestó desde el interior del proceso de industrialización. La crisis entonces fue una manifestación del propio proceso de acumulación del capital en la industria más avanzada, de la dinámica interna que impuso un aumento acelerado de la composición orgánica y técnica del capital como consecuencia del encarecimiento de la fuerza de trabajo.
Cuando se desvaneció la expansión del complejo petróleo-químico con el aumento súbito del precio del petróleo, hubo una pérdida acentuada de empleos industriales entre 1974-1976, pero luego se produjo una relativa recuperación. Sin embargo, lo que no pudo recuperarse fue la posibilidad del complejo petróleo-químico de alcanzar su plenitud y posibilitar los más de 100,000 empleos que habían sido anunciados. La crisis del complejo petróleo-químico, comenzada a fines de 1973, hasta su liquidación definitiva una década más tarde, no provocó la pérdida de decenas de miles de empleos, como hizo la agricultura, sino que imposibilitó la creación de las decenas de miles de empleos proyectados. Cuando la industria basada en el petróleo llegó a su punto culminante en la creación de empleos, antes de 1973, apenas llegó a 7,7000 empleos. Esta cifra de empleos altamente remunerados, aunque no se debe subestimar, resulta muy reducida si se compara con los más de 100,000 empleos esperados con el desarrollo del complejo y sus industrias satélites.
Por consiguiente, lo que se vino abajo con el colapso del complejo petróleo-químico fue la posibilidad de un desarrollo cualitativo del proyecto de industrialización. La estructura interna del complejo pretendía responder y resolver la pérdida de la capacidad del proceso de industrialización para crear empleos. Había dos formas pensadas para superar los obstáculos crecientes que agobiaban la creación de empleos: 1) las refinerías de petróleo y las plantas básicas para seguir procesando la materias derivadas se combinarían con las industrias satélites al final de la cadena; 2) las empresas que formaban el núcleo del complejo, como fue el caso de la Phillips, se establecieron con el compromiso de reinvertir sus ganancias en la isla con el propósito de expandir el complejo industrial. La proyección de este poderoso andamiaje industrial, con la expansión del conjunto de plantas existentes ya eslabonadas, se vino al suelo. El resultado fue que la Administración de Fomento Económico no ha sido capaz de elaborar otro proyecto de inversiones con una amplitud semejante. En 1976, cuando se estableció la Sección 936, el empleo manufacturero, en uno de sus puntos más bajo, se había reducido a 133,000 personas. Cuando la Sección 936 fue eliminada en 1996, la cifra había alcanzado 154,000 empleos [21]. Con toda la importancia que tuvo dicha sección, su impacto no se acercó ni remotamente a las proyecciones del complejo petróleo-químico.
La sociedad desbalanceada: la combinación de industrias de alta tecnología con fondos federales.
El severo golpe sufrido por el complejo petróleo-químico en 1973, combinado con los efectos de la recesión de 1974-75 provocó una mayor intervención del gobierno en la economía y un inevitable crecimiento de la deuda pública. “With the growing role of government came rapid increases in public debt issuance, particularly in the 1970’s. As public work and capital expenditures of public enterprises expanded, Puerto Rico’s public debt grew from 49 percent of the GNP in 1973 to 80 percent in 1977” [22]. Las fallas del mercado, como fueron señaladas por el Informe Tobin, se acentuaron con los efectos de la recesión. Los problemas estructurales, un concepto que se generalizó a partir del citado informe, apuntaban a deficiencias relacionadas principalmente con el desarrollo del sector privado. Si el gobierno tuvo que ampliar sus funciones fue para atender las limitaciones del desarrollo de la empresa privada. Es importante destacar este aspecto porque años más tarde la situación se presentará de forma invertida, al destacar un supuesto gigantismo gubernamental como si fuese una aberración histórica con efectos deprimentes y limitantes sobre el sector privado. Fue la debilidad e incapacidad para crear empleos del sector lo que presionó la expansión del gobierno.
Ahora bien, si la expansión del gobierno local ocurrió como respuesta a la crisis, la expansión más significativa de la coyuntura histórica tuvo que ver con la expansión del gobierno federal en el interior de la economía colonial. A partir de 1970 creció sustancialmente la cantidad de fondos federales que ingresaron a la economía de Puerto Rico.
"For the period 1970-77, gross Federal disbursements to Puerto Rico grew by 270 percent – from $839 million to $3,108 million. Net Federal disbursements (i.e., gross disbursements less Puerto Rican payments to the Federal Government) increased almost fourfold – from $608 million in FY 1970 to $2,381 million in FY 1977. In the 3-year period of FY 19774-77 net Federal disbursements, rose from $1,017 million to $2,381 million. Net Federal disbursements, which represented only 13 percent of the Puerto Rican GNP in FY 1970, accounted for 30 percent of GNP in 1977" [23].
Muñoz Marín estuvo convencido de que Puerto Rico se movía en un proceso de convergencia con la economía de Estados Unidos. En su mensaje a la legislatura del 22 de enero de 1958, señaló que en 1975 la isla tendría un nivel económico equivalente al de Estados Unidos en el año de su mensaje [24]. Pensó que para 1975 el desempleo se habría reducido al 5 por ciento. Sin embargo, sabía que su propuesta de una civilización balanceada tendría que enfrentar el “desempleo tecnológico originado en la mecanización y en la automatización”, aunque admitió que se refería a “cantidades que no me es posible calcular ahora” [25]. Aun así, pensó que era posible un desarrollo equilibrado con una injerencia creciente de los puertorriqueños. “Se me hace difícil concebir que un pueblo consciente de sí mismo no tenga el propósito de que en su empresa privada económica lleguen a predominar las decisiones de sus residentes, de los que son parte del propósito colectivo del país” [26].
En la medida en que se acentuaba la concentración y centralización del capital, la economía, como era de esperarse, adquirió un rumbo contrario a las expectativas de Muñoz Marín. “Whereas between 1947 and 1963 outside capital financed 44 percent of the economy’s total use of funds, from 1963-1973 it covered 61 percent. As the income counterpart of this growth, the share of total property income in Puerto Rico distributed to nonresidents grew much faster than the funds they supplied” [27]. En esta economía cada vez menos controlada por los residentes de Puerto Rico, el problema del desempleo seguía rondando como una pesadilla. Ya no se podía alegar que era resultado del atraso industrial del país. Por el contrario, el desempleo era resultado de una tendencia acelerada de desarrollo tecnológico. Se había convertido en una manifestación de profundos problemas estructurales del desarrollo industrial, ahora combinados con los efectos cíclicos de la economía de Estados Unidos. Como expresó el abarcador estudio del Departamento de Comercio de Estados Unidos, “Puerto Rico suffers from a combination of cyclical and long-term structural unemployment” [28].
Los problemas estructurales de Puerto Rico, como hemos visto, estuvieron relacionados con el impacto de dos grandes crisis. La primera, la crisis agrícola, con su inevitable pérdida de empleos, y la segunda, como crisis interna del moderno proyecto de industrialización, puesta al descubierto con el colapso del complejo petróleo-químico, considerado la criatura dorada de la Administración de Fomento Económico. Para lidiar con sus severos problemas de equilibrio interno, la sociedad profundamente desbalanceada que resultó del accidentado proyecto de industrialización tuvo que recibir a mediados de la década una inyección sustancial de fondos federales para el consumo de la creciente población que no encontraba cabida en la limitada estructura de empleos existentes. Ahora los fondos federales vinieron a auxiliar la reproducción de una porción cuantiosa de la población.
"The very large increases registered in FY 1975-76 were primarily due to the inclusion of the Commonwealth in the Food Stamp program, and the enactment of several major Federal assistance programs, for which Puerto Rico was made eligible, e.g., Comprehensive Employment and Training Act (CETA)" [29].
La economía industrial establecida ya en la década del setenta en Puerto Rico requería inversiones con una composición orgánica y técnica del capital cada vez mayor. Esa economía, con industrias de elevado desarrollo tecnológico, con condiciones más amplias y ventajosas al establecerse la Sección 936 en 1976, se desarrolló en combinación con una creciente ayuda de fondos federales dedicados a ampliar el consumo de la población. Como puede verse, una tensa disparidad económica cobró forma: el establecimiento de unidades industriales de alta productividad, con una capacidad menor para la creación de empleos, combinadas con un incremento perturbador de la dependencia económica de notables sectores de la población con respecto al gobierno federal. La polaridad de un desarrollo industrial técnicamente avanzado y el programa de asistencia directa por medio del programa federal de sellos de alimentos se convirtió en una estructura permanente de la economía de Puerto Rico. Dicha disparidad formó una trabazón estructural interna que le permitió cierta estabilidad a la sociedad puertorriqueña. Dirigentes importantes del movimiento anexionista captaron de inmediato el impacto de la nueva situación y se propusieron, sin pensar en sus consecuencias, en convertirlo en el nuevo fundamento de la estrategia para incorporar la isla como un estado de la unión federal estadounidense.
La creciente dependencia con respecto a los fondos federales, como un importante factor de apoyo al movimiento estadista, fue utilizada por Carlos Romero Barceló en su folleto La estadidad es para los pobres, publicado en noviembre de 1973. En ese momento ya era conocida la decisión de incorporar a Puerto Rico en el programa federal de Sellos de Alimentos. Romero Barceló aprovechó la nueva situación para enfrentar la efectiva consigna “arriba los de abajo”, utilizada por el Partido Independentista Puertorriqueño (PIP) en las elecciones de 1972. Una gran parte de su folleto tuvo la intención de arrebatarle eficacia a la consigna pipiola entre la juventud, mediante una referencia explícita y reiterada, al mismo tiempo que también enfrentaba los retos, sin referencia directa, del Movimiento pro Independencia al transformarse en el Partido Socialista Puertorriqueño (PSP) en 1971.
Romero Barceló se propuso incorporar el tema de los fondos federales de dos formas. Por un lado, ya se conocía la llegada próxima del programa de sellos de alimentos y no era difícil imaginar el impacto que tendría en la población pobre de la isla. Por otro lado, la política de mayor acceso a otros programas federales adquiría mayor concreción y efectividad. Romero Barceló evaluó el impacto de la nueva situación de dependencia y la posibilidad de sacarle beneficio político a la crisis estructural relacionada con el empleo. En medio del fracaso industrial del Estado Libre Asociado, observó el nuevo brillo que podía adquirir su nueva versión de la estadidad vinculándola al acceso de mayor cantidad de fondos federales. “La verdad es que con la estadidad Puerto Rico disfrutaría de enormes cantidades de fondos federales que necesita para hacerle frente a sus problemas. Pero la verdad es que esos fondos difícilmente van a venir mientras Puerto Rico no se convierta en un estado” [30].
El debate sobre la nueva concepción de la estadidad formulada por Carlos Romero Barceló es, sin duda, muy complejo. Basta considerar que surge de una crisis que delató la profunda debilidad del proyecto de industrialización. Era muy arriesgado establecer una estrategia de superación de la dependencia colonial mediante el apoyo de los mismos mecanismos que acentuaban la dependencia. La expansión de la pobreza, empantanada en nuevas formas de dependencia colonial, se tradujo en una mayor clientela para un partido que se presentaba con una retórica descolonizadora al mismo tiempo que se alimentaba de los peores aspectos del coloniaje. Las consecuencias han sido nefastas: nunca el PNP ha desarrollado un programa ni ha podido movilizar fuerzas para superar la misma dependencia en que se apoyó su crecimiento [31]. No hay duda, sin embargo, de un hecho histórico. La nueva política basada en la estadidad para los pobres nació de la articulación de las dos crisis que hemos destacado: la agrícola, exterior a Operación Manos a la Obra, y la crisis del complejo petróleo-químico, como expresión interna del programa industrial de Fomento Económico. De esta crisis compleja, de múltiples niveles, surgió la nueva situación política de Puerto Rico. En adelante no sería posible la consolidación de la hegemonía política de ninguno de los dos partidos principales. Se impuso, por el contrario, una situación de alternancia política, casi simétrica, entre el Partido Popular Democrático (PPD) y el Partido Nuevo Progresista (PNP).
La relativa ausencia del complejo petróleo-químico en la historia económica de Puerto Rico.
Llama la atención la forma en que los economistas y otros estudiosos se han fijado en el desarrollo y desenlace del complejo petróleo-químico. Puede decirse, sin exagerar, que ha predominado una tendencia a darle una atención exigua a un proyecto de tanta envergadura. En su importante libro El desarrollo económico de Puerto Rico, Eliezer Curet Cuevas limita su atención a la industria relacionada con el petróleo a comentarios como el siguiente:
"En los últimos doce años se ha venido incorporando a nuestra proceso de industrialización una nueva tendencia: la integración industrial. Muchas de las nuevas industrias que se han establecido en este período son lo que llamamos industrias medulares, esto es, que sirven de base para el establecimiento de otras empresas. Las industrias medulares, o maestras, manufacturan un producto básico que a su vez se utiliza como materia prima en otras empresas que elaboran productos finales. El ejemplo más importante de este tipo de industrias en Puerto Rico lo constituyen los complejos petroquímicos que estamos desarrollando con tan marcado impacto en nuestra economía. Otros casos ilustrativos son los molinos textiles, molinos de alimentos, curtido y terminación de cueros, varillas de acero, extrusiones de aluminio, latas de metal y electroenchapado" [32].
Curet Cuevas publicó el libro mencionado en 1976, cuando todavía era incierto el destino final del complejo petróleo-químico. Sin embargo, ya había recibido el impacto decisivo del incremento dramático de los precios del petróleo en el mercado mundial. Cuando publicó su otro libro en 2003, Economía política de Puerto Rico: 1950 a 2000, fue menor aun la atención dedicada al complejo industrial relacionado con el petróleo. Al referirse a la entrada de la industria pesada como tercera etapa del proceso de industrialización, ni lo mencionó [33].
Algo parecido sucede con la historia económica de Rafael de Jesús Toro. Hace una breve mención del “complejo petroquímico” en las páginas 370-371, para luego dedicarle unos párrafos de mayor contenido en un breve apartado titulado “Productos de petróleo”.
"Así, por ejemplo, la primera refinería establecida en la isla sirvió el fin de suplir las necesidades de combustible de la productora local de energía eléctrica, y la segunda refinería suple las necesidades de gasolina del mercado puertorriqueño. Pero estas refinerías cumplían una serie de productos intermedios que servían como materia prima para otras industrias. La naturaleza había provisto a Puerto Rico con una dotación deficiente de recursos naturales explotables; el funcionamiento de estas refinerías ayudaban a subsanar dicha deficiencia al proveer una gran número de materias utilizables en los procesos industriales. El fruto principal de esta situación fue el gran crecimiento registrado por el complejo petroquímico, lográndose un alto grado de complementariedad entre la industria química y la del petróleo" [34].
Rafael de Jesús Toro reconoció el alto grado de integración de la industria petróleo-química. Sin embargo, no hay ningún comentario sobre los efectos de su colapso. Lo mismo se puede señalar con relación a otros autores. James Dietz destacó las industrias petróleo-químicas como los primeros proyectos de “uso intensivo de capital”. Al ser un estudioso agudo del desarrollo económico, muy atento al problema de la falta de eslabonamientos en la economía de Puerto Rico, llama la atención que no haya estudiado los logros del complejo petróleo-químico y el impacto de su fracaso. Sus comentarios principales no abordan este problema.
"Los primeros proyectos de uso intensivo del capital fueron las petroquímicas. Para 1956 ya habían comenzado operaciones la Caribe Nitrogen, la Gulf Caribbean y la Commonwealth Oil Refining Company (CORCO). De 1952 a 1958 las industrias petroquímicas nuevas invirtieron en Puerto Rico $78.4 millones, equivalentes a un 27 por ciento de la inversión local en el sector manufacturero. Los funcionarios de la Compañía de Fomento entendían que era económicamente acertado atraer este tipo de industria. Puesto que todas las fuentes de energía provenían del extranjero, la construcción de refinerías permitiría capturar por lo menos una porción del valor añadido en el proceso de producción, lo que contribuiría a crear empleos y generar ingresos para la isla. Sin embargo, el efecto logrado en realidad fue mucho más débil del esperado. En el 1979, tres años antes de su cierre definitivo, la CORCO empleaba sólo 1450 trabajadores" [35].
Un estudio posterior, aunque apenas le dedicó poco más de una página al proyecto, reconoció su magnitud al observar que “la industria petroquímica se duplicó por un factor superior a 10, de 21,2 millones de dólares a 248,3 millones de dólares en los 5 años comprendidos entre 1971 y 1976, pero 10 años más tarde, en 1986, se había reducido drásticamente a 32,7 millones de dólares” [36]. Los autores reconocieron el carácter prometedor de la estrategia que alentó la industria relacionada con el petróleo, a pesar de los reparos ambientales, debido a la “inversión masiva concentrada en un período relativamente corto”, que aceleró el crecimiento económico. “Dicha aceleración fue impulsada también por la inversión del gobierno en la infraestructura vial y eléctrica necesaria para apoyar a la nueva industria. En retrospectiva, una porción considerable de la infraestructura y capacidad productiva se gastó en un proyecto económico que fracasó” [37]. Un comentario de esta índole ya es suficiente para justificar una consideración más detallada del impacto de dicho fracaso.
El único estudio de los que he tenido acceso que atendió con mayor detalle la importancia del complejo petróleo-químico en el proceso de industrialización de Puerto Rico ha sido el de Emilio Pantojas, Development Strategies as Ideology, publicado en 1990. Pantojas consideró la importancia del programa de cuotas, las proclamas presidenciales y el impacto económico del desarrollo del complejo industrial basado en el petróleo. Extrajo una primera conclusión importante como consecuencia del desarrollo del proyecto: “The development of U.S. petrochemical operations after 1965 marked the massive entrance of transnational capital into Puerto Rico. The CI/EP strategy took a new turn as the axis of capital accumulation shifted from the small and medium functions of U.S. capital to the transnational fraction linked to capital- intensive manufacturing industries” [38].
Pantojas centró su análisis en el embargo petrolero y en el impacto del alza de los precios del petróleo de 1973. Como resultado del golpe recibido por el complejo petróleo-químico, destacó la vulnerabilidad de la estrategia de importación de capital orientada hacia la exportación. Fue todavía más lejos y se refirió a un colapso de dicha estrategia, con severas consecuencias. “The Puerto Rican economy had been dealt a crushing blow in the reshuffling of the international division of labor caused by the oil crisis of 1973” [39].
Una crisis de la magnitud señalada tuvo consecuencias de largo alcance. El fracaso de un proyecto de la envergadura del complejo petróleo-químico dejó huellas muy profundas en la economía que no pueden ser ignoradas. Por esta razón lo hemos considerado como un colapso decisivo ocurrido en el centro mismo del proyecto de industrialización. No fue una crisis ocurrida como resultado de la trágica desarticulación entre agricultura e industrialización destacada por José Madera. Si alguien quiere comprobar la magnitud del complejo relacionado con el petróleo, puede viajar a Peñuelas, en el sur de Puerto Rico, y acercarse a lo que fue el grupo matriz asociado con la CORCO. A pesar de que varias industrias de este grupo fueron desmontadas y exportadas, allí queda todavía un cementerio impresionante con los esqueletos visibles de lo que fue un complejo industrial monumental.
Notas
[1] Ernest Mandel, La crisis: 1974-1980, México: Ediciones Era, 1977, 12.
[2] John M. Blair, The Control of Oil, New York: Random House Inc., 1978, 262.
[3] Ibid, 264. En 1973, antes de los aumentos del precio del petróleo hubo una intensa discusión en Puerto Rico en torno a la construcción de un puerto de hondo calado, o superpuerto, para importar y manejar grandes cantidades de petróleo. No discuto este importante tema, que tuvo serias ramificaciones políticas debido a que los aumentos del precio del petróleo y luego la recesión de 1974-75, liquidaron la posibilidad de su construcción. El Dr. Tomás Morales, de la Escuela de Medicina, circuló en 1973 un importante documento mimeografiado sobre este tema: El por qué de los superpuertos en Puerto Rico. El documento fue distribuido por Misión Industrial de Puerto Rico.
[4] El desarrollo económico de Puerto Rico. Una estrategia para la próxima década, San Juan, Editorial Universitaria, 1976, 28. También conocido como Informe Echenique.
[5] Informe al gobernador del Comité para el Estudio de las Finanzas de Puerto Rico. San Juan: Editorial Universitaria, 1976, 1. Conocido como Informe Tobin.
[6] Ibid.
[7] Ibid, 34.
[8] Informe Echenique, 30.
[9] Ibid, 28. El estudio hecho por el Departamento de Comercio de Estados Unidos, ofrece cifras diferentes: 7,766 empleados en 1974 y 5,499 en 1975, para luego aumentar a 6,017 en 1976. Economic Study of Puerto Rico, Volume II, Washington: U.S. Government Printing Office, December 1979, 229
[10] Comité de Evaluación del Desarrollo Industrial, Informe al Administrador de Fomento Económico, 22 de diciembre de 1975, San Juan: Biblioteca Administración de Fomento Económico, 12.
[11] United States department of Commerce, Economic Study of Puerto Rico, Volume II, 329.
[12] Ibid, 240.
[13] Luis Muñoz Marín, Mensajes al pueblo puertorriqueño, San Juan: Universidad Interamericana, 1980, 93.
[14] José R. Madera, El desarrollo de Puerto Rico, Ponencia ante la Comisión de Trabajo del Senado, noviembre 4, 1982, 11.
[15] Ibid, 14.
[16] Ibid, 15-16.
[17] Ibid, 22.
[18] Informe Tobin, 29.
[19] Junta de Planificación, Informe económico al gobernador, 1977, A-27.
[20] Ibid, A-26.
[21] Junta de Planificación, Informe económico a la gobernadora, 2000, A-39.
[22] United States Department of Commerce, Economic Study of Puerto Rico, Vol. I, 9.
[23] Economic Study of Puerto Rico, Vol. I, 13.
[24] Luis Muñoz Marín, Mensajes al pueblo puertorriqueño, 185.
[25] Ibid, 295.
[26] Ibid, 345.
[27] Economic Study of Puerto Rico, Vol. I, 9.
[28] Ibid, 15.
[29] Ibid, 13.
[30] Carlos Romero Barceló, La estadidad es para los pobres, 1973, 70.
[31] Una versión reciente de la estadidad basada en la dependencia de fondos federales puede verse en el artículo de Carlos Díaz Olivo, “Puerto Rico y EEUU: la suerte está echada”, aparecido en El Nuevo Día, 22 de febrero de 2021, 29. Según Díaz Olivo, la iniciativa de la Gran Sociedad del presidente Johnson en 1964, con el objetivo de reducir la pobreza con programas de bienestar social como Medicare, Medicaid, Head Start, cupones de alimentos y becas Pell, además de otros programas comunitarios, al expandirse a Puerto Rico han sellado el destino del país porque ya la estadidad “no conlleva costos adicionales significativos para el fisco federal”. Díaz Olivo concluye algo sorprendente: “La construcción de la intelectualidad de finales del siglo XIX y principios del XX sobre Puerto Rico y la puertorriqueñidad quedó desplazada por una nueva realidad práctica”. Nadie podría negar el impacto de la creciente dependencia de fondos federales en la sociedad puertorriqueña, pero convertirla en una fuerza de definición de las concepciones culturales, como mínimo, constituye una vergüenza. Afirmar, a su vez, que “la suerte está echada”, apoyándose en el descalabro actual de la economía de Puerto Rico es intentar fundamentar la cultura en los aspectos más deplorables del colonialismo. ¿Qué le pasaría a esa suerte que ya “está echada” si llegara una quiebra del estado federal y se viera obligado a cerrar gran parte de las válvulas de la dependencia?
[32] Eliezer Curet Cuevas, El desarrollo económico de Puerto Rico: 1940 a 1972, Puerto Rico: Management Aid Center, Inc., 1976, 132.
[33] Eliezer Curet Cuevas, Economía de Puerto Rico: 1950 a 2000, San Juan: Ediciones M.A.C., 2003, 73-74.
[34] Rafael de Jesús Toro, Historia económica de Puerto Rico, Cincinnati: South Western Publishing Co., 1982, 394-95.
[35] James Dietz, Historia económica de Puerto Rico, Río Piedras: Ediciones Huracán, 1989, 271-72. Edwin Irizarry Mora, a su vez, apenas menciona el proyecto al referirse a la etapa de la industria pesada y semipesada en la historia económica de Puerto Rico en su libro Economía de Puerto Rico, México: Thomson and Learning, 2001, 72.
[36] Jorge Mario Martínez, Jorge Máttar, Pedro Rivera, Coordinadores, Globalización y desarrollo. Desafíos de Puerto Rico frente al siglo XXI, México: CEPAL, 2005, 111.
[37] Ibid.
[38] Emilio Pantojas, Development Strategies as Ideology. Puerto Rico Export-Led Industrialization Experience, Colorado: Lynne Rienner Publishers, Inc. / Editorial de la Universidad de Puerto Rico,1990, 108-09.
[39] Ibid, 135.
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Félix Córdova Iturregui es profesor jubilado de Estudios Hispánicos de la Universidad de Puerto Rico en Río Piedras.
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