Por Félix Córdova Iturregui
Nota: Este artículo es el segundo de una serie con el propósito de caracterizar el aspecto histórico de la crisis actual de Puerto Rico.
Cuando Luis Muñoz Marín, como primer gobernador electo, dio su primer mensaje a la Legislatura, el 23 de febrero de 1949, ya su gobierno había comenzado a elaborar un importante concepto: la batalla de la producción. Abordó, por consiguiente, una pregunta clave: “¿Producción para qué?” Le preocupaba la tendencia, propia del capital, de producir “por el mero impulso de producir”, porque dicha tendencia “solo conduce en el mundo moderno a glotonerías de propiedad y a enredos del espíritu” [1]. Su propósito fue utilizar la producción para que la gente tuviera vida buena. Después del viraje del PPD en 1945-47, todavía Muñoz Marín mantenía la complejidad de los requisitos para encaminar la sociedad hacia la vida buena con una amplia base económica. Debemos recordar cómo fue articulando, entonces, su idea sobre la batalla de la producción.
“La batalla para la vida buena no ha de tener todo su énfasis en la industrialización. Una parte ha de estar en la agricultura. En Puerto Rico hay todavía mucha tierra desempleada, o parcialmente empleada, o ineficazmente empleada. Es moralmente grave delito el poner obstáculos al uso de la tierra en una comunidad que tiene tan poca tierra, o el negarse a entender sus mejores usos. En Puerto Rico no hay derecho moral a impedir básicamente la producción. Con la buena voluntad de todos debemos esperar que en algunos años, que no sean muchos, no quede una sola cuerda de tierra utilizable que no se esté utilizando en la forma más adaptada al mayor producto de esa cuerda. En estrecha cooperación la Legislatura y el Ejecutivo y todas las agencias agrícolas, y los agricultores y trabajadores, y la opinión pública general, deberemos emprender esta gran hazaña económica” [2].
En el desarrollo de la Batalla de la Producción, escrito en mayúscula por el propio Muñoz Marín, la agricultura mantuvo su presencia como una pieza importante. Fue una alta prioridad del gobierno “darle la mayor eficacia productiva que sea posible a la agricultura” [3]. Las palabras del gobernador, en su exposición sobre la importancia de la combinación de la agricultura con el proyecto de industrialización, mantenían un aspecto importante del programa inicial del Partido Popular Democrático (PPD). La agricultura, según expresiones de Muñoz Marín, estaba incluida en el proyecto encaminado a la disminución del desempleo con el propósito de “aproximarnos a abolirlo”. Ya en 1951, cuando apenas la industrialización se encontraba en el umbral, Muñoz Marín discernía dos etapas en el proyecto industrializador: a) una etapa inicial para aliviar y abolir el desempleo con industrias livianas; b) una segunda etapa con industrias de mayor desarrollo tecnológico, más pesadas, según su expresión.
“Nuestro propósito no es, sin embargo, abolir el desempleo manteniendo bajos niveles de vida de la gran masa de nuestro pueblo. Nuestro propósito es avanzar hacia la abolición del desempleo y al mismo tiempo elevar los niveles de vida de los ciudadanos. Es debido a estos dos propósitos conjuntamente que debemos estimular durante la primera mitad de la década aquellas industrias y actividades que tiendan a producir más oportunidades de trabajo con relación al capital invertido, mientras que en la segunda mitad de la década debemos acelerar el estímulo a aquellas industrias y actividades que requieran más capital en relación con el número de empleos que proporcionan pero que remuneran estos empleos a niveles más altos de salarios y jornales. Naturalmente nadie espera que estos propósitos puedan ejecutarse con precisión y proporción matemáticas. Es evidente que no rechazaríamos mañana el establecimiento de una industria pesada, no nos opondríamos al aproximarnos al 1960 al de una industria liviana. El énfasis, sin embargo, me parece que debe estar, al principio de estos 10 años, en las industrias que puedan aliviar más el desempleo, y hacia el fin de estos 10 años en las que puedan ayudar más a levantar los ingresos de cada trabajador” [4].
Estas observaciones de Muñoz Marín son importantes por haber sido hechas al comienzo de la industrialización. Al observar la transición de la industria liviana hacia industrias de mayor composición orgánica de capital, con mayor desarrollo tecnológico, el Informe Tobin se refirió a un proceso ocurrido demasiado rápido. Al referirse a la velocidad del ritmo de transición industrial de la primera etapa, ya destacada por Muñoz, a la segunda etapa, el informe presuponía que un ritmo más lento le hubiera permitido a la primera etapa cumplir con el objetivo de eliminar el desempleo. Sin embargo, el problema fue mucho más complejo y no podía reducirse, como veremos, a los ritmos internos de la industrialización. El propio Muñoz Marín, con razón, observó que en el camino hacia la disminución del desempleo, para permitir su abolición eventual, se requería una economía con una participación de la agricultura. Al reconocer la parte correspondiente a la agricultura, como pieza importante del proceso, reconocía la dificultad de que la industrialización por sí sola pudiera encaminar a Puerto Rico a la eliminación del desempleo.
La agudeza de la observación de Muñoz Marín, claro está, no bastaba. La palabra del gobierno exigía hacer viable la capacidad de articular un desarrollo agrícola exitoso como parte necesaria del dinámico proceso de industrialización de carácter urbano. No pudo hacerlo y fracasó. Si continuamos la lógica del pensamiento de Muñoz Marín, tendríamos que afirmar un hecho difícil de evadir: el proyecto de industrialización se desplegó a medida que su contraparte agrícola, en forma desigual, entró en una crisis de ritmo acentuado. La “falla del sector privado”, según expresión de Informe Tobin, no puede disociarse del descalabro agrícola como uno de sus factores principales. La industrialización avanzó sin poder contrarrestar los efectos del vacío ampliado que dejaba la producción agrícola con su pérdida de empleos. Por consiguiente, como señaláramos en el artículo anterior, el proceso de modernización industrial avanzó a medida que la división del trabajo en su nivel más general vio debilitarse y hundirse, de forma aguda, uno de sus sectores económicos principales: la agricultura.
El quebrantamiento de la división social del trabajo en su nivel general, de mayor alcance, tuvo un impacto mucho mayor que el ritmo industrial acelerado señalado por el Informe Tobin. Si la primera etapa de la industria liviana se hubiese prolongado un poco más, no hubiese podido eliminar el desempleo. Basta mirar lo ocurrido en la primera etapa señalada por Muñoz Marín, caracterizada por el avance de la industria liviana. Entre 1950 y 1959, el grupo trabajador se redujo de 686,000 personas a 637,000. La reducción sucedió a pesar de la poderosa corriente emigratoria durante esa década. La disminución del grupo trabajador fue acompañada, a su vez, de una reducción significativa de la tasa de participación laboral: de 53% en 1950 descendió a 46% en 1959 [5]. La reducción de 7 puntos porcentuales en una década fue algo realmente alarmante. Con razón James Dietz destacó que el proyecto de industrialización avanzó con la extraña característica de ir acompañado de una disminución en la tasa de participación laboral. No pudo ser de otra forma, ya que el proyecto fue también acompañado de una pérdida muy acentuada de empleos en la agricultura.
Si comparamos la década de 1950-1960 con la década de 1960-1970, puede notarse que la tasa de participación laboral dejó de descender. Por el contrario, aumentó de 45.2% en 1960 hasta 47.1% en 1967, para luego descender a 46.4 en 1970. La tasa de participación laboral se estabilizó aun cuando durante esa década el grupo laboral, lejos de disminuir como en la década anterior, aumentó de 625,000 personas a 827,000. El desempleo, a su vez, descendió de 13.2% en 1960 a 10.8% en 1970 [6]. A pesar del ascenso en la composición técnica y en la composición orgánica del capital, la capacidad de ampliar el empleo de la economía se incrementó. Aun así, no pudo alcanzar la tasa de participación laboral de 1950. La economía industrial de Puerto Rico nunca volvería a alcanzar esa cifra.
Ahora bien, al finalizar la década se manifestó un cambio notable en el funcionamiento de la economía. El Informe Tobin lo reconoció: entre 1969-1973, los gastos en el sector gubernamental crecieron a un ritmo sin precedentes. En esos cuatro años el consumo gubernamental, como proporción del Producto Nacional Bruto, aumentó mucho más que en los 20 años anteriores. Al observar este incremento inusitado, el informe se refirió a un vacío relativo de las inversiones privadas. De ese vacío surgió la referencia a la falla del sector privado. Por consiguiente, el tamaño del gobierno no aumentó debido a un estímulo interno, sino con el propósito de atender, o de llenar, el vacío dejado por la inversión del sector privado. Cuando años más tarde se comenzó a hablar de gigantismo gubernamental, la focalización del problema se hizo con el presupuesto falso de que la causa residía en el gobierno y no en la empresa privada. Si se pretende entender la crisis actual, hay que tomar otro camino que permita pensar con mayor amplitud el conjunto de la economía y su relación con el gobierno.
El programa inicial del PPD: diversificar la economía y vincularla al mercado interior
El proyecto económico para Puerto Rico al iniciar la década del cuarenta del siglo pasado, tanto del gobernador Rexford Guy Tugwell, como de Luis Muñoz Marín, tuvo dos aspectos que es necesario destacar: la reforma agraria, con el propósito de diversificar la producción agrícola, y el desarrollo de nuevas industrias que procesaran materias primas producidas en la isla. El vínculo de la agricultura con las industrias promovidas era de cardinal importancia. Se trataba de una relación que en gran medida era urgente construir. La agricultura capitalista que había prevalecido durante las décadas anteriores, con un dominio excesivo de la producción azucarera, se orientaba hacia el mercado externo estadounidense. No propició vínculos externos, de forma amplia, con otras actividades productivas locales orientadas hacia el mercado interior de Puerto Rico.
Transformar la estructura económica colonial, con su dependencia en un producto principal muy dominante, no era una tarea fácil. La transformación del Estado y su intervención en el proceso fue necesaria. Por el momento me interesa destacar dos nuevas instituciones creadas para encaminar el país en la nueva dirección: la Autoridad de Tierras y la Compañía de Fomento Económico. El proceso hacia la construcción de una relación recíproca entre el campo y la ciudad, hacia la diversificación agrícola y la creación de nuevas industrias tendría que sortear obstáculos formidables, tanto internos como externos. Un programa de este tipo tuvo como objetivo hacer posible un metabolismo creciente entre el desarrollo de la economía y los recursos naturales del país. Los vínculos crecientes de la producción con el mercado interno, aumentarían el efecto multiplicador de la actividad económica.
La idea de Tugwell de forzar la industrialización por medio de la transformación del estado, lejos de descartar la industria azucarera, se apoyaba en su existencia. Proponía producir localmente múltiples bienes auxiliares vinculados con la producción de azúcar, así como utilizar materias primas provenientes de Puerto Rico para fabricar bienes de consumo para el mercado interno. El propósito del Partido Popular Democrático de acabar con la pobreza y de hacer justicia social se fortalecía con la transformación económica encaminada a viabilizar un proyecto nacional. Para lograr la justicia social y para encaminar el país hacia una economía de mayor integración fue necesario quebrantar el conjunto de intereses políticos que tenía su engranaje en las formas de propiedad que sostenían la industria azucarera. La reforma agraria era imprescindible para transformar la estructura latifundista de la principal industria del país.
Con este propósito se presentó legislación para crear la Autoridad de Tierras en 1941. La ley contenía tres programas importantes: el Titulo IV, que proveyó para el establecimiento de fincas de beneficio proporcional para aquellos casos en que la eficiencia de producción requería fincas grandes; el Título V, cuyo fin fue la creación de comunidades rurales mediante la concesión de predios de terreno, parcelas, donde los beneficiados pudiesen construir sus viviendas; el Título VI, que proveía para la creación de fincas individuales entre 5 y 25 cuerdas [7].
En 1942 se aprobó también legislación para crear la Compañía de Fomento y el Banco de Fomento. Además de recibir bajo su dirección la fábrica de cemento creada por la Administración de Reconstrucción de Puerto Rico, la Junta de Directores de la Compañía de Fomento organizó otras fábricas: la Puerto Rico Glass, en 1943, la Puerto Rico Pulp and Paper, en 1944, la Puerto Rico Clay Products, en 1944, y la Puerto Rico Shoe and Leather, en 1945. Además de organizar las fábricas mencionadas, la Compañía de Fomento consideró otras posibilidades productivas. “Estudió la viabilidad de establecer fábricas de cartón, tablas de fibras comprimidas, tejidos de algodón, levaduras alimenticias, bagazo para producir energía, artesanías semimecanizadas, zapatos, y consideró la deseabilidad de promover la industria turística” [8].
La posibilidad de construir una nueva economía con una agricultura más diversa y un desarrollo industrial de mayor integración, mediante vínculos con el mercado local de Puerto Rico, tuvo que enfrentar enemigos internos y externos. Cuando se organizó la Puerto Rico Glass Corporation, por ejemplo, la fábrica tuvo problemas “cuando sus clientes principales, los productores de ron, hicieron arreglos con productores de Estados Unidos para llenar sus necesidades de botellas para el 1945” [9]. Sin embargo, el enemigo principal del proyecto inicial del PPD, orientado hacia economía apoyada en la reforma agraria y nuevas industrias con utilización de materias primas locales, fue externo. “El programa de reforma agraria de Puerto Rico era mal visto por un creciente e importante segmento del Congreso de los Estados Unidos. El cese de la compra de empresas latifundistas por parte del gobierno contribuiría a crear, se creía, un ambiente más receptivo hacia reclamos políticos y económicos de Puerto Rico de parte de grupos congresionales y de inversionistas (…) La operación de fincas por una agencia gubernamental estaba creando problemas” [10].
Las condiciones existentes durante la Segunda Guerra Mundial le habían permitido al gobierno de Puerto Rico un margen de acción con cierta flexibilidad. Además, el nombramiento al puesto de gobernador de Rexford Guy Tugwell, en 1941, favoreció la transformación institucional del gobierno. La situación cambió al concluir la guerra en 1945. En 1946 Tugwell salió de su puesto de gobernador de Puerto Rico. Las fuerzas opositoras, desde la esfera federal, con respecto al proyecto inicial del PPD, pudieron, entonces, ejercer todo su peso para obstruir el proyecto inicial del PPD. Varios factores de la coyuntura histórica de posguerra tuvieron una dimensión novedosa. Al terminar la guerra, Puerto Rico tuvo que enfrentarse a la hegemonía indiscutible de Estados Unidos en el mundo capitalista, en un contexto de creciente tensión ante la expansión de la influencia de la Unión Soviética en la configuración del mundo de posguerra. La decisiva hegemonía estadounidense, a su vez, se desplegó en un contexto internacional caracterizado por un amplio proceso de descolonización.
No fue una casualidad que el programa de reforma agraria y el proyecto inicial de industrialización durara solamente un lustro. Se trataba de dos procesos que tenían el propósito de transformar eventualmente la configuración interna del país. Una vez finalizada la guerra en 1945, poco después de la abrumadora victoria del PPD en las elecciones de noviembre de 1944, se manifestó con fuerza la oposición al nuevo rumbo económico-político que llevaba Puerto Rico. Entre 1945-1947 cobró forma el cambio decisivo que sufrió el programa de industrialización. El nuevo enfoque elaborado durante esos años recibió el nombre Batalla de la Producción [11]. Se le ocultaron al país los verdadero motivos que impulsaron el cambio hacia una total dependencia de capital importado para acelerar el desarrollo económico. Algunos economistas se encargaron de racionalizar el cambio. El crecimiento económico tendría que orientarse hacia fuera porque tenía ventajas indiscutibles: acceso al monumental mercado de Estados Unidos y a la plétora de capital existente en ese país al concluir la guerra. El proceso no se encontraría restringido por los límites de la acumulación interna de recursos de inversión. Lo que fue una imposición, se presentó, de forma invertida, como una ventaja.
Es importante destacar que el abandono del proyecto económico inicial por parte del PPD se dio en el momento político de su mayor fuerza electoral. Es decir, en una nueva situación histórica, en que el pueblo puertorriqueño le dio un apoyo decisivo al PPD, y en un contexto mundial de descolonización, la nueva organización política decidió abandonar su programa original, con un fuerte impulso de justicia social, caracterizado por el intento de integrar los diferentes sectores de la economía a través del mercado interno. El abandono de un proyecto con esta tendencia tuvo consecuencias significativas. La reforma agraria quedó prácticamente sin efecto, excepto el Título V, debido al impacto electoral de la distribución de parcelas, y se abandonó el programa de creación de industrias locales basadas en materias primas del país. El viraje económico representó la liquidación de un verdadero proceso de descolonización y el debilitamiento progresivo del propósito de construir una sociedad equitativa de justicia social.
El cambio de rumbo, cuajado entre 1945-47, le abrió el espacio a un proceso de industrialización que se caracterizó por su aceleración. Se ha reconocido que entre 1940-1972, la estructura económica de Puerto Rico experimentó una profunda transformación. Eliezer Curet Cuevas se refirió a este cambio destacando que la economía de la isla “había dejado de ser una economía agrícola y el sector de manufactura había pasado a ser el más importante” [12]. Una sociedad puede vivir una transición de este tipo de múltiples maneras. Ahora bien, lo que caracterizó el proceso de industrialización en Puerto Rico, entre otras cosas, fue su extraordinaria velocidad, su desarticulación interna y su abrumadora dependencia del exterior. Curet Cuevas también señaló que en Europa occidental “esa transición tomó tres siglos desde fines de la Edad Media” [13]. Sin embargo, lo que ocurrió en Europa y otros países desarrollados fue el resultado de un proceso mucho más amplio, con una dialéctica de factores internos y externos muy complejos. En el caso de Puerto Rico, Curet Cuevas reconoció que se debió a una intrusión externa.
James Dietz también se ha referido al extraordinario ritmo de la industrialización en Puerto Rico. “Esta transformación de una economía agraria se consolidó en un período de menos de 25 años, o sea, desde fines de la década del cuarenta hasta 1970; es decir, entre las revoluciones industriales, una de las más rápidas” [14]. Es necesario, por tanto, derivar las consecuencias de la aceleración del proceso. Apenas cinco años después de haberse iniciado el programa de la Administración de Fomento Económico, en 1955, el ingreso neto originado en la manufactura había superado al de la agricultura [15]. Diez años más tarde, a fines de 1965, el número de fábricas había crecido tan rápido, que “el empleo en la manufactura ya excedía el empleo agrícola” [16]. Lo que no se incluía en esta afirmación era que los empleos perdidos en la agricultura sobrepasaron sustancialmente los nuevos empleos de la industria.
Sin embargo, esa misma velocidad destacada del proceso de industrialización, al ser una prolongación del complejo aparato industrial estadounidense, fue el factor principal de la imposibilidad del sector agrícola de mantener su dinamismo. Funcionó como una barrera estructural. La industria impuso un ritmo atropellado, pero lo hizo totalmente desconectada de la agricultura como conjunto. Por consiguiente, la velocidad y la desconexión se convirtieron en los factores principales del declive agrícola. El informe Echenique lo expresó de forma contundente: “La corriente principal del rápido crecimiento económico de los últimos 15 años ha pasado por alto a la agricultura de Puerto Rico” [17]. Es decir, la otra cara de la industrialización acelerada fue el deterioro también acelerado de la agricultura. Se trata de un mismo proceso colonial bifronte, con dos aspectos inseparables. Se consumó así el grave delito moral señalado por Muñoz Marín.
Una ironía histórica se manifestó con el colapso de la agricultura entre 1950-1970: mientras el capitalismo agrícola-industrial de principios de siglo se desplegó sin una amplia transformación industrial urbana, provocando un intenso desequilibrio social, la industrialización acelerada a partir de 1947 fue acompañada por un intenso declive de la agricultura. El resultado es evidente: Puerto Rico nunca ha contado con una base productiva amplia, que incluya el campo y la ciudad, permitiéndole a las relaciones de producción capitalistas proyectarse sobre un espacio extenso capaz de conferirle cierta estabilidad al proceso social. La economía siempre ha cargado con esa falla, en la que se destaca el sector privado.
Ahora bien, lo peor del viraje programático de 1945-47 fue el silencio que lo acompañó. Sus causas quedaron ocultas y se proyectó la idea de que la decisión se hizo considerando la mejor alternativa disponible para el país, como si se tratara de un proceso libre para la selección de estrategias de desarrollo. Haber descartado el programa original, con apenas unos años de vida, sin ninguna evaluación rigurosa y profunda, sin debate público, no proyecta nada cercano a una explicación con racionalidad económica o política. En el próximo artículo indagaremos sobre el silencio que encubrió la decisión de alterar el rumbo original trazado para sacar al país de la pobreza y de la relación colonial. Será como levantarle el velo a una herida que se ha querido ocultar.
Notas:
[1] Luis Muñoz Marín, Mensajes al pueblo puertorriqueño pronunciados ante las cámaras legislativas 1949-1950, San Juan: Universidad Interamericana de Puerto Rico, 1980. 9.
[2] Ibid.
[3] Ibid, Mensaje III, miércoles 14 de marzo de 1951, 42.
[4] Ibid, Mensaje III, miércoles 14 de marzo de 1951, 43.
[5] Junta de Planificación, Informe económico al gobernador, 1959.
[6] Junta de Planificación, Informe económico al gobernador, 1970. A-21.
[7] Rafeal de Jesús Toro, Historia económica de Puerto Rico, Cincinnati: South-Western Publishing Co. 1982, 202.
[8] Ibid, 208.
[9] Ibid.
[10] Ibid, 270-271.
[11] Ibid, 231.
[12] Eliezer Curet Cuevas, El desarrollo económico de Puerto Rico: 1949 a 1972, Management Aid Center Inc., 1976, 101.
[13] Ibid, 101.
[14] James Dietz, Historia económica de Puerto Rico, Río Piedras: Ediciones Huracán, 1989, 277.
[15] “En el año 1955, los ingresos netos de la manufactura sobrepasaron a los de la agricultura: $169 millones y $168 millones, respectivamente.” Rafael Picó, Nueva geografía de Puerto Rico, San Juan: Editorial Universitaria, 1969, 324.
[16] Administración de Fomento Económico, El desarrollo económico de Puerto Rico durante los últimos veinte años, Oficina de Estudio Económico, Julio de 1971, 13.
[17] El desarrollo económico de Puerto Rico. Una estrategia para la próxima década (Informe Echenique), San Juan: Editorial Universitaria, Universidad de Puerto Rico, 1976. 87.
Félix Córdova Iturregui es profesor jubilado de Estudios Hispánicos de la Universidad de Puerto Rico en Río Piedras.